Breve introducción al proceso de formación del gobierno en los Países Bajos

Los informateurs Henk Kamp, y Wouter Bos ofrecen su informe final al Presidente Cámara Baja Anouchka Van Miltenburg
Los informateurs Henk Kamp, y Wouter Bos ofrecen su informe final a la Presidenta de la Cámara Baja, Anouchka Van Miltenburg. Foto: Minister-president Rutte/Flickr

1. Información general

Para entender el proceso de formación del gobierno en los Países Bajos hay que tener en cuenta que los Países Bajos son tradicionalmente un país de minorías, no sólo en términos de religión y credo, sino también en el ámbito político. El sistema electoral holandés, basado en la representación proporcional sin distritos ni umbral para la representación en el parlamento, hace que resulte relativamente fácil que un partido sea elegido de forma independiente para entrar en la Cámara de Representantes, el equivalente al Congreso de los Diputados. Los partidos no necesitan ponerse de acuerdo para cooperar con otros partidos antes de unas elecciones. El objetivo de las elecciones no es lograr una mayoría parlamentaria: no hay partidos con mayoría en los Países Bajos y nunca los habrá. En la actualidad, el partido con mayor representación cuenta con 41 de los 150 escaños de la Cámara de Representantes. La mayoría del resto de partidos representados cuenta con un número considerablemente inferior de escaños. Por tanto es inevitable que se formen coaliciones de dos partidos o más. Si los partidos no excluyen con antelación la posibilidad de trabajar juntos, los resultados electorales ofrecen una base para pensar en varias coaliciones diferentes. La coalición incluirá siempre al menos un partido de los que integraban el anterior gobierno. Las consultas y la formación de coaliciones son parte de la tradición de los Países Bajos, aunque el tono de los debates que implican es cada vez más estridente y el proceso más complejo. En nuestro país lleva bastante tiempo formar gobierno.

Hay dos instituciones que desempeñan un papel importante en el proceso de formación del gobierno: la nueva Cámara de Representantes y el rey. De hecho, para ser más exactos debería decir desempeñaron, ya que en 2012 el procedimiento sufrió importantes modificaciones. Dichos cambios se tradujeron en que, al menos en términos formales, la iniciativa pasó de estar en manos del monarca a estar en las de la Cámara. El procedimiento anterior, en el que el rey desempeñaba un papel muy importante a la hora de iniciar el proceso, resulta de mayor aplicación a la situación actual de España, por lo que, utilizaré este procedimiento como base de este ensayo. Este proceso sólo puede entenderse teniendo en cuenta la evolución constitucional de los Países Bajos y no puede copiarse al pie de la letra. España y los Países Bajos difieren por lo que respecta a sus sociedades y política, trasfondo histórico y tradición parlamentaria, evolución regional y diversidad cultural. Sin embargo, ello no significa que la forma de proceder en los Países Bajos no pueda servir como base de reflexión para el caso español.

2. Legislación sobre la formación del gobierno

En 1982, una influyente exministra holandesa afirmó “La formación del gobierno es un momento decisivo de nuestra vida constitucional (….). Los partidos revisan sus relaciones. La política entra en una fase de actividad frenética. Todo lo bueno y gran parte de lo malo de la naturaleza humana entra en juego. […] Lo que hace que la política sea algo hermoso pero 2 desagradable al mismo tiempo sale a la luz durante el proceso de formación del gobierno (Marga Klompé, 1982)”.  Por eso las normas compartidas y los protocolos son tan importantes. Porque cada partido tiene su propio interés, es vital que todo el mundo se amolde a las mismas reglas cuando se trata de compartir el poder.

No hay ninguna norma obligatoria o de debido cumplimento en relación con el proceso de formación del gobierno. La Constitución únicamente señala que los ministros y los secretarios de Estado se nombran y destituyen por Decreto del Rey. Esto define el papel del rey. Salvo este punto, la formación del gobierno no está regulada por ninguna disposición. Sin embargo, el proceso sí se rige por normas constitucionales no escritas. La norma más importante es que un gobierno no mantiene sus funciones si ha perdido la confianza de la mayoría de la Cámara de Representantes. Por lo tanto, la composición del nuevo gobierno ha de garantizar que no será rechazado por una mayoría en su primera presentación ante el parlamento. El proceso de formación tiene por objeto garantizar que el nuevo gobierno puede forjar una mayoría parlamentaria, y ello explica el papel que desempeña la Cámara de Representantes. La disposición constitucional que estipula que son los ministros (sobre todo el Primer Ministro), y no el rey, los responsables en términos políticos de los actos del gobierno, puede causar problemas durante la formación de un gobierno. Habida cuenta del papel de iniciador del proceso del monarca, éste corre el riesgo de verse afectado por el debate político partidista. Sin embargo, por lo general en esta fase el Primer Ministro es tanto el responsable de un gobierno interino como el líder de un partido con interés en el nuevo reparto del poder. Los Países Bajos han adoptado dos medidas para evitar estos problemas. En primer lugar, designar a un informateur (como le llamamos en holandés) o mediador, que puede hacer aquello que el monarca, por ser neutral, no puede hacer. En segundo lugar, cuando el nuevo Primer Ministro comparece ante el parlamento por primera vez, es habitual que asuma la responsabilidad política de todo el proceso de formación del gobierno, es decir, de todos los pasos que conducen a la creación del nuevo gobierno y por tanto de la parte que le corresponde desempeñar al rey. Retrospectivamente, esto cubre un vacío de la legislación constitucional que no puede abordarse durante el proceso de formación.

3. Introducción del informateur en el sistema holandés

El sistema electoral holandés hace que siempre sea necesario formar un gobierno de coalición tras la celebración de elecciones. Dado que ningún partido obtiene nunca una mayoría, lo importante es qué partido cuenta con mayor número de votos. Hasta los años 50, el monarca pedía al líder del partido mayoritario que ejerciese en primer lugar el papel de formateur, es decir, que formase un nuevo gobierno de coalición. Sin embargo, durante las negociaciones subsiguientes el resto de partidos a menudo obstruían la labor de estos formateurs hasta el punto de no poder cumplir su cometido. “Ganar” unas elecciones para luego “perderlas” a la hora de intentar formar gobierno daba al traste con una victoria electoral y hacía que los ganadores estuvieran más dispuestos a hacer concesiones. Al menos esto es lo que esperaban los otros partidos. En 1951 se quiso evitar tales prácticas introduciendo la figura de un informateur designado por el rey. Este informateur era un mediador, habitualmente un hombre y de hecho sólo en una ocasión fue una mujer, que tuviese cierto prestigio (incluso fuera de su círculo político) y a menudo alejado de la política activa. El monarca le pedía que explorara las opciones existentes y le comunicase qué partidos podrían negociar la posibilidad 3 de trabajar juntos y qué asuntos o diferencias principales deberían ser objeto de dichas negociaciones. El dictamen del informateur, que originalmente sólo se ponía en conocimiento del rey pero que en los últimos años también se ha hecho público, dejaba claro ante todo el mundo cómo se habían explorado las distintas opciones y por qué algunas coaliciones potenciales podrían llegar a buen puerto o bien debían desestimarse, al menos temporalmente.

El hecho de resaltar las diferencias más importantes servía para explicar por qué algunos partidos no estaban dispuestos a trabajar juntos. El dictamen del informateur también podía dejar clara la necesidad de que un determinado partido político participase en todas las coaliciones que se propusieran para poder lograr una mayoría.

4. El papel del rey en el proceso de formación del gobierno

El papel del monarca consistía principalmente en actuar como un guía neutral que nombraba a los informateurs y al formateur y les instaba a trabajar con unas instrucciones muy precisas. La tarea del rey consistía en salvaguardar las tradicionales convenciones de diligencia debida y protección de las minorías. Al final del proceso, el rey designaba a los ministros y secretarios de estado del nuevo gobierno y les tomaba el juramento de posesión del cargo.

Durante el comienzo del proceso el papel del rey en tanto que iniciador y guía revestía especial importancia. El día posterior a las elecciones, el rey comenzaba consultando a sus asesores permanentes, a los Presidentes del Senado y de la Cámara de Representantes, y al Vicepresidente del Consejo de Estado, quienes prestaban asesoramiento en razón de su cargo y no en nombre de la institución a la que representan. Estos exponían su interpretación de cómo afectaría el resultado de las elecciones a la formación de una nueva coalición. Las opiniones de los asesores no se publicaban pero se ponían en conocimiento de los sucesivos informateurs y formateurs. A continuación, el monarca recibía a los líderes de todos los partidos elegidos para la Cámara de Representantes conforme al orden del número de escaños obtenido. A cada uno de ellos se le planteaban las siguientes preguntas: ¿cuál es su interpretación de los resultados electorales?, ¿cuáles son las opciones de coalición?, ¿qué opción debería explorarse primero?, ¿quién debe actuar como informateur y con qué instrucciones? Al plantearle al líder de cada partido las mismas preguntas por turno, el monarca podía determinar si los posibles informateurs resultarían aceptables para el resto de líderes políticos y si se llegaría a un acuerdo en cuanto a las instrucciones. Todo ello contribuía a labrar el consenso y minimizaba el riesgo de que se acusara al rey de tomar decisiones con criterios políticos. Cuando las opiniones de los líderes políticos apuntaban en la misma dirección, el monarca tenía menos margen de maniobra. Sin embargo, si los líderes de los partidos discrepaban, el rey intentaba encontrar un denominador común y emplearlo como base para designar a un informateur y definir sus instrucciones. Publicar las opiniones de los líderes de los partidos parlamentarios posibilitaba verificar que el rey había tomado una decisión razonable. En aras de una objetividad aún mayor, se adoptó la costumbre de que el monarca recibiera al Vicepresidente de Consejo de Estado una vez más tras reunirse con los líderes políticos. Hasta que no se revisaba el resultado de estas conversaciones no se designaba a un informateur.

Estas fases iniciales del proceso se han descrito como el “rito de la objetividad”: se consultaba a cada partido, ya fuera grande o pequeño, y se tenían en cuenta sus opiniones a la hora de redactar las instrucciones que debía seguir el primer informateur. Una redacción precisa de las instrucciones del informateur hacía posible dividir el proceso de formación del gobierno en fases manejables. Un informateur no podía ir más allá de lo estipulado en su mandato. Una vez cumplido su cometido conforme a dichas instrucciones, presentaría su informe final al rey ofreciendo una evaluación. Sobre la base de este dictamen, el rey redactaría nuevas instrucciones y una vez más designaría a un informateur – que de hecho podía ser la misma persona – o a un formateur. Formar un nuevo gobierno era, y sigue siendo, un asunto en el que hay que proceder por etapas. Era necesario rastrear el origen de cada decisión adoptada por el rey tras cada etapa, ya fuera volviendo a la labor del informateur o a las opiniones de los líderes de los partidos y/o de los asesores permanentes. Cuando se daba una confluencia de pareceres, el margen de arbitraje del rey era limitado. Cuando se daban opiniones divergentes, el rey de los Países Bajos intentaba aclarar la situación, por ejemplo, celebrando consultas con algunos o todos los líderes de los partidos, con los asesores permanentes, o bien designando a un nuevo informateur con una instrucción concreta: aclarar la situación en cuestión.

5. Tareas de un informateur

Un informateur tiene diferentes tareas:

  1. Impedir que el rey dé un traspié político. Y pueden hacerlo ya que cuentan con un margen de maniobra mayor que el monarca. Disfrutan de mayor libertad para analizar la situación política y considerar qué opciones de coalición deberían desestimarse, al menos por el momento, y cuáles deben explorarse en primer lugar.
  2. Pueden enfriar los ánimos tras una intensa campaña electoral. A veces a los políticos (y a sus partidos) les lleva cierto tiempo pasar de tener que resaltar sus diferencias antes de las elecciones a buscar zonas de entendimiento y compromiso. En una ocasión un informateur dijo que su plan era garantizar que ninguno de los partidos se sintiera obligado a decir “sí” porque entonces seguramente acabaría diciendo que “no”. Después se tomó siete semanas para investigar todas las coaliciones posibles, y las imposibles.
  3. El informateur tiene que conducir a las partes a adoptar una conclusión común que por sí mismos no estarían dispuestos a asumir o para lo que no se sentirían capaces o lo suficientemente valientes. Todo ello impone condiciones a los informateurs, métodos, etapas a seguir, y explicaciones que dar. A continuación, todos los partidos implicados en la negociación tienen que ser capaces de convencer a aquellos que les apoyan de que esta conclusión común es lógica y está justificada.
  4. Los informateurs pueden evitarle un posible fracaso al futuro formateur realizando una labor que en realidad es parte del trabajo del formateur. Lo explicaré a continuación.

A lo largo de las décadas, la naturaleza del papel del informateur ha ido cambiando. En un principio era alguien que buscaba soluciones esclareciendo situaciones políticas difíciles o liberando bloqueos. Pero, además de quienes realizaban estas labores, surgió otro tipo de informateur: el que conducía las negociaciones entre los líderes de los partidos para un futuro acuerdo de coalición. En otras palabras, un formateur embozado. Encomendar a un informateur las negociaciones sobre un acuerdo de coalición reducía las posibilidades de fracasar, al menos aparentemente. Los informateurs no pueden fracasar. Su misión es explorar las opciones y mantener informado al rey. Y en eso siempre han tenido éxito, incluso si el proceso indagatorio concluye de forma negativa. Los formateurs, a su vez, tienen un cometido específico: formar gobierno. Y pueden tener éxito o fracasar. Es por eso que el formateur se toma su tiempo para considerar la misión encomendada y no la acepta formalmente hasta que se ha alcanzado un acuerdo sobre la formación del gobierno. Responsabilizar de facto a un informateur del proceso minimiza el riesgo político de un fracaso del formateur, que por lo general es el futuro Primer Ministro. En la práctica, el formateur no aparece en escena hasta que llega el momento de entrevistar a los aspirantes a encabezar los ministerios. En otras palabras, hay al menos dos clases de informateurs: los que ‘eliminan’ y los que ‘construyen’. De forma que hay que distinguir dos actividades distintas, aunque se nombre a una sola persona.

Todos los formateurs e informateurs recién nombrados deben empezar explicando por qué han aceptado el encargo y las instrucciones. Es el informateur y no el rey quien acepta públicamente esta responsabilidad. No ‘vale’ con que un informateur afirme: “He aceptado este cometido porque el rey me lo ha pedido”. Esta asunción pública de responsabilidad se realiza en la primera rueda de prensa del informateur, en la que también explica cómo va a proceder. Los informateurs también son personalmente responsables de los informes que remiten al rey. En un informe final dan cuenta del asesoramiento que han ofrecido, y lo explican en una rueda de prensa. Si así se les solicita, explican su labor y sus resultados en un debate que se realiza en la Cámara de Representantes. Todo ello se incorpora a la Declaración de asunción de responsabilidades políticas que presenta el nuevo Primer Ministro a la Cámara al concluir el proceso de formación del gobierno.

En los momentos establecidos a lo largo del proceso, se hacen anuncios o se conceden ruedas de prensa sobre el progreso del informateur. Los acuerdos sobre estas relaciones con los medios se realizan durante la primera reunión del informateur con los líderes de los partidos. Éste puede, si así lo desea, valerse de un portavoz y de varios (generalmente dos) asesores expertos – siempre funcionarios de carrera del Ministerio de Asuntos Generales adscritos al informateur durante el proceso de formación. El informateur también puede acudir a otros expertos, o solicitar información de los diferentes ministerios del gobierno. Hará uso de esta facultad principalmente en la segunda fase del proceso de formación, durante las negociaciones para el acuerdo de coalición.

6. Las fases de la formación del gobierno en los Países Bajos; el acuerdo de coalición

En pocas palabras, el proceso de formación de un gobierno en los Países Bajos entraña tres fases. En primer lugar, la fase de tanteo, en la que se determina qué grupos parlamentarios se sentarán a la mesa de negociación. Hasta la fecha, esta fase dura entre una y tres semanas. Segundo, la fase constructiva, durante la cual las partes examinan si efectivamente quieren unir sus fuerzas para formar gobierno y si pueden ponerse de acuerdo en un programa político común que se convertirá en un acuerdo de coalición. Ésta es generalmente la fase más larga, 6 que dura entre uno y cuatro meses. Tercero, la formación del gobierno en sí, cuando se invita a determinadas personas a ocupar un puesto en el gobierno propuesto. Esta fase a menudo es notablemente corta: no es raro que dure una semana.

De modo que lo que requiere más tiempo es diseñar un acuerdo de coalición que cuente con el apoyo mayoritario de la nueva cámara, o al que no se oponga abiertamente una mayoría. Los acuerdos de coalición tienen diversos objetivos. Primero, crear un terreno común basado en la confianza entre las partes negociadoras. Segundo, garantizar una mayoría en el parlamento durante cierto número de años. Tercero, establecer qué políticas aplicará el gobierno. La necesidad de un acuerdo de coalición más detallado se incrementa a medida que los partidos van perdiendo algo de su base electoral permanente (momento en que las encuestas comienzan a ponerles nerviosos) y a medida que decrece el espacio del centro político (de forma que se precisan más partidos para una mayoría). Esto es lo que ha pasado en las últimas décadas. Sin embargo, los acuerdos detallados presentan notables inconvenientes.

Primero, un acuerdo detallado de coalición establece vínculos estrechos entre el gobierno y la mayoría en el parlamento, y por tanto, entre la administración pública y el estamento político. Esto limita el ámbito y la función legitimadora del debate parlamentario y socava el papel primordial del parlamento. Segundo, cada vez es más frecuente que los acuerdos de coalición incluyan declaraciones de intención sobre medidas que no lograrían un apoyo mayoritario de no constar en tal acuerdo, excluyendo otras medidas que podrían obtener una mayoría variable en el nuevo parlamento. Esto también merma la legitimidad de ciertas medidas. Un tercer factor es el de los constantes cambios provocados por influencias externas. Los acuerdos incluidos en un acuerdo de coalición se vuelven obsoletos en poco tiempo, y a veces resultan contraproducentes. Por último, un acuerdo detallado obliga a los grupos parlamentarios a formar una unidad que no sólo restringe la independencia de la que supuestamente gozan los diputados individualmente, sino que también impide a los partidos reajustar sus posiciones. Puede ocurrir que se precise una reorientación sustancial si las respuestas que se dan a las cuestiones clave a las que se enfrenta un gobierno ya no responden a la línea ideológica tradicional del partido. Esto es cada vez más frecuente.

Por ello, siempre he argumentado que un acuerdo de coalición debe limitarse a esbozar políticas, establecer un marco financiero y contener acuerdos específicos únicamente en aquellas materias que previsiblemente puedan conducir a una crisis política en los seis primeros meses de la legislatura. Hasta la fecha esto no ha ocurrido. Cada parte en la coalición desea alcanzar una posición lo más segura posible en los acuerdos de coalición. Por otra parte, no debemos subestimar la fuerza de la disciplina de partido en el parlamento, que a veces va más allá del acuerdo de coalición. Hoy en día, el debate político abierto en el seno de los partidos y entre los integrantes de una coalición suele verse más como un síntoma de debilidad ejecutiva que como un signo del carácter democrático de la institución.

7. Más poder para la Cámara de Representantes, a expensas del papel del Rey

Al menos desde 1946, el parlamento holandés ha ido reforzando su control sobre el proceso de formación del gobierno. Al mismo tiempo se ha reducido de manera drástica el margen del 7 monarca para imponer sus preferencias en el momento de nombrar a formateurs e informateurs (y, con mayor motivo, ministros). En primer lugar se estableció la costumbre de que el monarca consultase a todos los líderes de los grupos de la nueva Cámara de Representantes su interpretación de los resultados electorales, y comentase con ellos qué debería ocurrir a raíz de dichos resultados. A continuación se hacían públicas las opiniones que exponían ante el rey los líderes parlamentarios. Tercero, ya no ocurre que un formateur diseñe en solitario el programa político de un gobierno. En lugar de ello, los líderes de los grupos negocian un acuerdo de coalición que precisa del consenso de todas las partes que integrarán la mayoría parlamentaria. También deben ponerse de acuerdo en cómo se va a presentar la entidad política de la coalición, la distribución de cargos y la elección de los ministros. Además, hoy en día, cada informe remitido al rey por parte de los sucesivos informateurs y formateurs se envía al parlamento, se hace público y se debate en rueda de prensa. Si se solicita, a continuación los informateurs y formateurs informarán a la Cámara de Representantes sobre el contenido de sus gestiones.

El aumento del papel del parlamento se ha visto acompañado, sin embargo, por el incremento en la politización de los partidos. En los últimos años ha aumentado la incidencia de los políticos activos, con una directa relación de confianza con el líder del partido mayoritario, siendo propuesto como informateur. Se produce tensión entre, por un lado, la dinámica específica del proceso político del partido y por otro lado, el papel del rey (por encima de los partidos políticos) y su papel (salvaguardar las convenciones tradicionales de debido cumplimiento y la protección de las minorías).

En el año 2012, este proceso de “asunción del procedimiento” por parte del parlamento se completó con la aprobación de una enmienda al Reglamento de la Cámara de Representantes. Ésta rezaba así: “Inmediatamente después de tomar posesión de sus escaños, los miembros de la nueva Cámara de Representantes se reunirán en sesión plenaria para deliberar sobre los resultados electorales”. El objetivo es “nombrar a uno o más informateurs o formateurs y establecer unas instrucciones para su labor”. Con esta enmienda la Cámara de Representantes ha tomado la iniciativa. Los informateurs y formateurs ya no han de ser nombrados por el rey, sino por la Cámara de Representantes. Sin embargo, este cambio también representa la desaparición del ‘rito de objetividad’ que mencioné anteriormente. Como los miembros de una cámara recién electa no toman posesión de sus cargos hasta ocho días después de las elecciones, la enmienda transfiere de hecho la iniciativa de la fase primera, y crucial, del proceso de formación del gobierno, no a la Cámara de Representantes –que aún no puede reunirse-, sino al líder del partido más votado. Esto es una ‘politización de los partidos’ bajo la apariencia de ‘parlamentarización’, algo muy distinto.

Hasta el año 2012, el monarca –que es Jefe del Estado y por ello está por encima de todos los partidos políticos- recibía por turno a todos los líderes de los partidos inmediatamente después de las elecciones. En estas conversaciones el rey descubría quién contaba con apoyos suficientes y duraderos, dentro y más allá de su círculo político, como para que se le encomendase la primera fase del proceso de formación de un gobierno, de tipo indagatorio. Sin embargo, en el año 2012 el líder del partido más votado se reunió con otros líderes de partidos y les propuso que se le encomendase la dirección de la fase inicial a un político en activo que era miembro de su partido. Si antes en la fase inicial se consideraban o se 8 descartaban provisionalmente algunas potenciales coaliciones, y ello por distintas razones, en el año 2012 un procedimiento preliminar de clasificación produjo desde el principio una única coalición posible. Yo personalmente lamento profundamente la desaparición del rito de objetividad. El significado de este rito, en el transcurso del cual el rey recibe en palacio a todos los líderes políticos, se ha subestimado enormemente. Tras la campaña electoral éste situaba la fase inicial del proceso de formación del gobierno por encima de la política de partidos. Esto producía un efecto de apaciguamiento. Cada partido tenía la sensación de que se le tomaba en serio. La formación de un gobierno es también una cuestión de psicología política. Es muy difícil remediar los errores cometidos al comienzo del proceso, y a veces sus efectos son duraderos. Y esto es algo que la Cámara de Representantes no ha considerado suficientemente al adoptar esta decisión.

*el Sr. Tjeenk Willink (PvdA) fue presidente del Senado holandés de 1991 a 1997. Entre 1997 y 2012 ha sido vicepresidente del Consejo del Estado holandés. En el sistema holandés, el monarca es el presidente de este Consejo. Además el Sr. Tjeenk Willink fue informateur tanto en 1994 como en 1999 y en 2010.